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何兵

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授

“遠洋捕撈”式執(zhí)法司法現(xiàn)象備受社會關(guān)注?！度嗣袢請蟆?2月16日發(fā)表評論文章，稱“遠洋捕撈”式違規(guī)執(zhí)法的黑手必須斬斷，這種行為不僅嚴(yán)重損害民營企業(yè)家合法權(quán)益、削弱民營企業(yè)發(fā)展信心，更是對法治根基的撼動以及對營商環(huán)境的嚴(yán)重破壞，必須依法依規(guī)堅決整治。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、中國案例法學(xué)研究會副會長何兵，長期關(guān)注并研究“遠洋捕撈”背后的趨利性執(zhí)法問題，呼吁遏制此種現(xiàn)象。他此前在相關(guān)講座及采訪中提出，趨利性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等都是當(dāng)前涉企執(zhí)法司法存在的亂象。以“遠洋捕撈”式執(zhí)法為例，一些執(zhí)法部門在異地執(zhí)法過程中可能超越權(quán)限或違反程序，執(zhí)法依據(jù)不充分就對企業(yè)采取強制措施，查封、凍結(jié)財產(chǎn)過于隨意，未充分考量企業(yè)正常運營需求與合法權(quán)益。

何兵教授提出，執(zhí)法部門應(yīng)建立健全嚴(yán)格的執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)督機制，明確異地執(zhí)法的條件、程序與權(quán)限邊界。比如，公安機關(guān)出臺異地辦案協(xié)作 “六個嚴(yán)禁”、禁止逐利執(zhí)法 “七項規(guī)定” 等制度規(guī)定，都是積極舉措，但關(guān)鍵在于切實執(zhí)行，確保執(zhí)法權(quán)力在法治軌道內(nèi)運行。

具體而言，針對行政執(zhí)法領(lǐng)域的“遠洋捕撈”，何兵教授認(rèn)為，核心問題在于行政處罰的管轄究竟要采多元原則還是固定原則。多元原則以打擊違法為主要目的，各個地方來管轄一個案子。即普遍撒網(wǎng)，不讓一個魚漏網(wǎng)。固定原則是行政機關(guān)不能隨便受理，否則會出亂子。

他分析，在規(guī)范層面，我國《憲法》第一百零七條規(guī)定了行政區(qū)劃制度，縣級以上各級政府也只在本行政區(qū)具有行政權(quán)，跨區(qū)域則無?！兜胤礁骷壢嗣裾M織法》第七十三條也對此做了明確規(guī)定。新修訂的《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這里存在兩個問題，一是“違法行為發(fā)生地”能不能做擴大解釋；二是如何理解“法律法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定”。

實踐中，現(xiàn)代社會跟以前社會不一樣，網(wǎng)絡(luò)交易比較多，都具有全國性跨區(qū)域特征?？鐓^(qū)域產(chǎn)生的問題由哪里來管轄？國家市場監(jiān)督管理總局制定的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)交易分成兩類。第十條第一款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)交易平臺經(jīng)營者由其住所地縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。這說明固定的管轄機關(guān)只有住所地管理部門，如果以“結(jié)果發(fā)生地”為標(biāo)準(zhǔn)，那全國所有的工商局、市場監(jiān)管局都可以查辦，所以“網(wǎng)絡(luò)平臺交易者”應(yīng)該由住所地的市場監(jiān)管部門管轄。第十條第二款規(guī)定的是平臺內(nèi)經(jīng)營者，針對的是平臺上賣家的違法行為管轄問題，平臺內(nèi)經(jīng)營者的違法行為由其實際經(jīng)營地縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。網(wǎng)絡(luò)交易平臺經(jīng)營者住所地縣級以上市場監(jiān)督管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄。

何兵教授研究發(fā)現(xiàn)，越權(quán)立法造成行政處罰地域管轄權(quán)存在爭議。2005年版《治安管理處罰法》規(guī)定“治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定”。2020年《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進一步規(guī)定，“違法行為發(fā)生地”和“居住地”的公安機關(guān)都可以管轄，這就導(dǎo)致行政處罰是極其不確定的。但新修訂的《行政處罰法》第二十二條等于把公安機關(guān)辦理行政案件合法化。由于《行政處罰法》本身也受《憲法》的制衡，所以不能根據(jù)《行政處罰法》和授權(quán)規(guī)章的管轄的規(guī)定，就當(dāng)然得出行政權(quán)可以越界管轄。亦即在本行政區(qū)域內(nèi)這個原則是不能違背的。

還有幾個值得關(guān)注的爭議問題：一是《治安管理處罰法》及其下位法針對地域管轄權(quán)規(guī)定的多元化，是否能代表行政處罰未來地域管轄的一般性？二是籠統(tǒng)的多元行政處罰地域管轄將會對社會帶來什么樣的法律、行政管理方面的問題？

在解決方案上，何兵教授認(rèn)為，首先根源是辦案經(jīng)費問題，辦案經(jīng)費和提留案款掛鉤，這是趨利性執(zhí)法的主要原因。任何一個國家不應(yīng)允許這種涉案罰沒資產(chǎn)和辦案經(jīng)費掛鉤，否則會產(chǎn)生可怕的后果。也不應(yīng)允許辦案經(jīng)費由地方財政來控制，否則會影響司法獨立，助長地方保護主義。

其次是行政權(quán)的行使以及行政執(zhí)法的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)堅持憲法的確定的行政區(qū)劃，全國范圍內(nèi)的大案由國家市場監(jiān)督管理總局查處，各級地方管理各自行政區(qū)域內(nèi)的法定行政管理事項，指定管轄不得違背法定管轄，上級行政機關(guān)不得隨意授權(quán)指定下級行政機關(guān)就行政事項進行管轄，需要明確的法律授權(quán)。

針對刑事司法領(lǐng)域的“遠洋捕撈”現(xiàn)象，何兵教授表示，司法應(yīng)發(fā)揮糾錯與保障功能。司法對于涉企案件應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)審查，防止和糾正利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛的情況?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于全面深化檢察改革、進一步加強新時代檢察工作的意見》發(fā)布，明確 “防止和糾正利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛，健全檢察環(huán)節(jié)依法甄別糾正涉企冤錯案件機制”。在“遠洋捕撈”相關(guān)案例中，司法機關(guān)需對案件進行深入調(diào)查，若存在冤錯案件應(yīng)及時糾正，保障企業(yè)家的人身自由與財產(chǎn)權(quán)利。例如一些企業(yè)被錯誤指控涉嫌犯罪，司法應(yīng)依據(jù)事實與法律重新評判，避免企業(yè)因錯誤司法行為遭受毀滅性打擊，維護司法公正形象與企業(yè)對法治的信任。

此外，何兵教授認(rèn)為，要加強執(zhí)法與司法的協(xié)同合作。執(zhí)法部門在偵查、調(diào)查過程中應(yīng)依法依規(guī)收集證據(jù)，確保證據(jù)的合法性與真實性，為司法審判提供可靠依據(jù)。司法部門則對執(zhí)法行為進行監(jiān)督制約，對執(zhí)法中的違法違規(guī)行為予以糾正。在遠洋捕撈涉企案件處理中，兩者協(xié)同可避免出現(xiàn)執(zhí)法過度而司法無法有效制衡，或司法滯后導(dǎo)致企業(yè)權(quán)益長期受損的局面。

何兵教授還提出要注重法治宣傳與教育。何兵教授表示，一方面讓執(zhí)法司法人員深刻理解依法保障企業(yè)權(quán)益的重要性，提升執(zhí)法司法水平；另一方面讓企業(yè)和企業(yè)家知曉自身權(quán)利與義務(wù)，增強法律意識與風(fēng)險防范能力。例如通過發(fā)布典型案例、開展法律培訓(xùn)等方式，營造良好的法治氛圍，從源頭上減少遠洋捕撈式違法違規(guī)執(zhí)法司法行為的發(fā)生。

原標(biāo)題：《何兵：“遠洋捕撈”的根源和對策》

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