房地產(chǎn)行業(yè)新一輪發(fā)展方案正引發(fā)熱議。

近期，《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”）受到關(guān)注，據(jù)悉該文件9月1日印發(fā)，近期已傳達(dá)到各城市人民政府、各部委直屬機(jī)構(gòu)，內(nèi)容主要關(guān)于加大保障性住房建設(shè)和供給。第一財(cái)經(jīng)從某省會(huì)城市城投部門人士方面確認(rèn)了該消息。

我國很早便啟動(dòng)了住房保障工作。從94年確立經(jīng)濟(jì)適用房體系，到2021年以來確立頂層設(shè)計(jì)——公共租賃住房、保障性租賃住房、以共有產(chǎn)權(quán)房為代表的配售型保障性住房“三位一體”格局，整個(gè)住房保障體系的模式、覆蓋人群等不斷演進(jìn)。

在房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整之際，配售型保障性住房被提升到重要高度，有何考慮與深意？與此前住房保障模式有何不同、對(duì)行業(yè)將產(chǎn)生怎樣的影響？業(yè)內(nèi)就此展開了廣泛討論。

多次重磅會(huì)議提及

保障住房規(guī)劃與建設(shè)工作，今年多場(chǎng)重磅會(huì)議均有提及。

4月28日，中央政治局會(huì)議明確，規(guī)劃建設(shè)保障性住房。7月24日，中央政治局會(huì)議明確，加大保障性住房建設(shè)和供給，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。8月25日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》。

9月4日，規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作部署電視電話會(huì)議召開，國務(wù)院副總理何立峰表示，保障性住房建設(shè)是艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，要堅(jiān)持規(guī)劃先行、謀定后動(dòng)，做好前期工作、嚴(yán)格項(xiàng)目管理和成本控制，綜合考慮市場(chǎng)形勢(shì)，合理把握建設(shè)節(jié)奏。

何立峰強(qiáng)調(diào)，要建立公平公正的配售機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)，重點(diǎn)針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體及政府引進(jìn)人才，按保本微利原則配售。要實(shí)施嚴(yán)格封閉管理，不得上市交易。

最新披露的信息，對(duì)上述工作有了更詳細(xì)的闡釋。從目標(biāo)看，一要在大城市加大保障性住房建設(shè)和供給，解決部分群體的住房難問題；二是推動(dòng)建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，讓商品房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進(jìn)穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

在保障對(duì)象上，重點(diǎn)針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進(jìn)人才等群體。以家庭為單位，保障對(duì)象只能購買一套保障性住房。已享受過政策性住房的家庭申請(qǐng)保障性住房，需按規(guī)定騰退原政策性住房。按照?；镜脑瓌t，合理確定不同群體的保障面積標(biāo)準(zhǔn)。

用地供給環(huán)節(jié)也與以往明顯不同，保障性住房以劃撥方式供應(yīng)土地，僅支付相應(yīng)的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地、閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設(shè)保障性住房。

配售方面，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作，按保本微利原則，公平公正配售。同時(shí)，實(shí)施嚴(yán)格的封閉性管理，禁止將保障性住房變更為商品住房流入市場(chǎng)。工薪收入群體購買的保障房不得長期閑置。如長期閑置、確需轉(zhuǎn)讓、因辭職等原因離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位或企業(yè)的，由各地政府按規(guī)定予以回購。

那么，哪些城市可推進(jìn)該工作？指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)，支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實(shí)踐，具備條件的城市要加快推進(jìn)，暫不具備條件的要做好政策和項(xiàng)目儲(chǔ)備。商品住房庫存高的城市，可按市場(chǎng)化、法治化原則，適當(dāng)改建或收購存量商品房用作保障房，積極盤活利用閑置土地和房屋。

按照七普數(shù)據(jù)，目前城區(qū)人口超過300萬的城市共35個(gè)，包括北上廣深4個(gè)一線城市，重慶、成都、天津、武漢、西安、杭州、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、鄭州、石家莊等27個(gè)二線城市，以及東莞、佛山、無錫、常州等4個(gè)三四線城市，這些城市將成為保障性住房建設(shè)的先行試點(diǎn)。

與以往有何不同

在此之前，我國住房保障規(guī)劃經(jīng)歷過多次更迭，這次和以往有何不同？

在研報(bào)中表示，我國住房保障體系發(fā)展主要分為三大階段。第一階段，以售為主的經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)期；第二階段，以租為主的廉租房、公租房時(shí)期，限價(jià)商品房填補(bǔ)中等收入群體保障；第三階段，明確以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障頂層設(shè)計(jì)。

早在1994年，國務(wù)院便發(fā)文提到，建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。1998年，國務(wù)院再次發(fā)文表示，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。

不過，經(jīng)適房背后的問題也有所顯現(xiàn)，比如住房尋租、牟利現(xiàn)象等。2003年起，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的定調(diào)開始轉(zhuǎn)向改進(jìn)與規(guī)范，同時(shí)限價(jià)商品住房開始入市，對(duì)家庭收入的上限門檻較經(jīng)適房高，面積上限也更高；而兩者的共性是，持有5年后，可通過補(bǔ)價(jià)等操作進(jìn)入普通商品房市場(chǎng)。

在第二階段，住房保障的目標(biāo)下移至最低收入家庭，廉租房逐步成為主流；2010年，公租房登上歷史舞臺(tái)，主要針對(duì)廉租房沒有覆蓋到的非戶籍外來務(wù)工人員。2014年，廉租房與公租房并軌運(yùn)行。

到第三階段，我國住房保障體系的頂層設(shè)計(jì)明確，即以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，保障性租賃住房成為主力軍，以解決新市民、青年人等群體住房困難問題。經(jīng)過多年探索，經(jīng)適房和兩限房逐步淡出舞臺(tái)，廉租房也與公租房合并。

中指研究院表示，1994年至2007年間，我國共建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房1000多萬套。自2008年大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程以來，到2018年底，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程合計(jì)開工約7000萬套，若不考慮棚改安置住房，2008-2018年我國保障性住房合計(jì)開工約2500萬套，其中配租型保障房約140萬套，配售型保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房+限價(jià)商品住房）約80萬套。

2023年，保障性住房建設(shè)進(jìn)入加速階段，“配售型保障性住房”重要性上升。經(jīng)過多年探索，新一輪變革蓄勢(shì)待發(fā)，背后原因?yàn)楹危颗c此前模式有何不同？

“經(jīng)適房推出時(shí)，我國剛開始推進(jìn)住房市場(chǎng)化改革，從房子福利分配突然轉(zhuǎn)到市場(chǎng)化的話，可能會(huì)導(dǎo)致很多問題，所以當(dāng)時(shí)的策略是大部分人買經(jīng)適房、少部分人買商品房，低收入者住廉租房?！睆V東省城規(guī)院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉告訴第一財(cái)經(jīng)，經(jīng)過多年發(fā)展，在大城市高房價(jià)的背景下，配售型保障性住房主要針對(duì)部分困難人群，解決其買不起房的問題。

此外，經(jīng)適房是可以有條件上市的，如今的配售型保障性住房不能上市；另外，當(dāng)時(shí)的經(jīng)適房主要針對(duì)國企、事業(yè)單位等人群，如今大城市人口結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、流動(dòng)性強(qiáng)，配售型保障性住房主要針對(duì)三類人群，即戶籍無房戶、新就業(yè)大學(xué)生、為社會(huì)提供基礎(chǔ)服務(wù)的工薪階層。

李宇嘉認(rèn)為，我國住房保障推進(jìn)了很多年，但效率一直是問題。首先，由于商品房價(jià)一直在上漲，而產(chǎn)權(quán)式保障與市場(chǎng)銷售是打通的，始終難以避免尋租或套利。此外，住房保障主要局限于戶籍低保低收入，覆蓋面兌現(xiàn)度不夠，沒有適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化。大城市的住房形態(tài)呈現(xiàn)“二元分裂”的狀態(tài)，即針對(duì)中高收入的商品房和中低收入的非正式住房，中間形態(tài)弱小。

“改革是漸進(jìn)的，也是倒逼的?！崩钣罴伪硎?，未來的住房保障分為兩大塊：一是配租型，包括針對(duì)城市低保低收入群體供給兜底式保障，即公租房；也包含保租房，針對(duì)不符合公租房條件，但買不起房的群體；二是配售型，針對(duì)有一定收入積累，想獲得產(chǎn)權(quán)住房，但支付能力弱的購房困難群體。

如何克服潛在阻力

加大建設(shè)配售型保障性住房，對(duì)行業(yè)各主體均有意義。

中指研究院研究副總監(jiān)徐躍進(jìn)告訴第一財(cái)經(jīng)，從1998年房改以來，我國一直在通過住房市場(chǎng)體系實(shí)現(xiàn)商品住房配置、通過住房保障體系實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入住房困難家庭的基本保障。只不過，這些年來房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，但保障房建設(shè)卻偶有缺位，保障房供應(yīng)不足。

“為了加強(qiáng)對(duì)基本住房需求的支持，政府對(duì)商品房市場(chǎng)的監(jiān)管和約束越發(fā)嚴(yán)格，比如2006年提出‘90/70政策’，通過行政手段對(duì)商品房市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上是將一部分住房保障職能強(qiáng)加給市場(chǎng)，使得我國住房市場(chǎng)與住房保障的關(guān)系相互交錯(cuò)。”徐躍進(jìn)稱。

他認(rèn)為，如果本次保障房政策能夠長期貫徹落實(shí)，未來基本住房需求由保障房滿足，商品住房專注滿足改善性住房需求，長期看這是對(duì)商品房市場(chǎng)的“減負(fù)”，房企無須再受到面積、價(jià)格等限制，可以放開手腳打造高端改善產(chǎn)品，充分進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

克而瑞表示，指導(dǎo)意見有幾方面積極意義：對(duì)住房體系建設(shè)而言，穩(wěn)定“房住不炒”預(yù)期，助力構(gòu)建“低端有保障、高端有市場(chǎng)”的新格局；對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)而言，一定程度拉動(dòng)投資；對(duì)地方而言，盤活閑置土地和存量住房建設(shè)保障房，有效提高資源利用率，抬升閑置土地價(jià)值；對(duì)開發(fā)商而言，“商改?！蹦軒椭科笕セ瘞齑妫粚?duì)于普通居民而言，緩解其住房困難問題。

“但也應(yīng)看到，過往推進(jìn)保障性住房建設(shè)中所遇到的一些問題阻力。”克而瑞稱，比如地方政府的建設(shè)資金來源問題，再比如保障房的職住平衡目標(biāo)與土地財(cái)政效益導(dǎo)向天然相悖，保障性住房布局供需錯(cuò)配的問題，以及因封閉管理而流通性差、價(jià)格優(yōu)勢(shì)不明顯等原因?qū)е沦彿空叻e極性不高等。

興業(yè)研究宏觀研究部表示，由于保障房的普惠性質(zhì)，疊加地方政府隱債防控要求，其資金來源或需要一定流動(dòng)性支持，可能性之一是創(chuàng)設(shè)新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，或由政策性開發(fā)性金融提供資金支持。

該研究部表示，預(yù)計(jì)國有企業(yè)尤其是地方城投公司，將成為保障房重點(diǎn)建設(shè)主體。各地主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)的城投公司，有望通過政府劃撥用地建設(shè)，輔以收購存量房的方式，擴(kuò)大保障房建設(shè)規(guī)模。部分央企、地方國有建筑企業(yè)和房企業(yè)務(wù)中也涉及保障房開發(fā)業(yè)務(wù)。

開發(fā)商層面，一方面可通過與地方城投公司合作開發(fā)、或輸出代建管理的模式，參與保障房建設(shè)，但由于目前非國有房企的信用風(fēng)險(xiǎn)仍待化解，短期或主要由少數(shù)信用資質(zhì)較優(yōu)的房企參與；對(duì)于確實(shí)無力償還債務(wù)的已出險(xiǎn)房企，其閑置土地被收回、破產(chǎn)處置進(jìn)度可能加快。

則認(rèn)為，封閉管理和配售機(jī)制，是保障性住房成功的關(guān)鍵；劃撥土地和利用閑置房屋，可以充分激發(fā)保障性住房建設(shè)的積極性。如果沒有封閉管理，可能會(huì)明顯沖擊商品房價(jià)格，也起不到穩(wěn)定開發(fā)投資的作用，更可能滋生套利問題。當(dāng)前，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大變化，適時(shí)啟動(dòng)特大超大城市的保障性住房建設(shè)，可能是穩(wěn)住房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵舉措。