作者簡介：張薇薇，中國國際問題研究院國際戰(zhàn)略研究所副研究員。

 

編者按：本期文章聚焦美國對華“脫鉤”政策的形成過程、涉及范圍及影響趨勢。文章提出，“脫鉤”政策的出臺有深厚的國際和美國國內(nèi)背景，自開啟以來已逐步外溢多個領(lǐng)域，包括貿(mào)易和供應(yīng)鏈、高科技、資本市場、文化和教育、政治與軍事等，“脫鉤”政策嚴(yán)重沖擊了原本聯(lián)系緊密的中美關(guān)系，在席卷全球的新冠肺炎疫情疊加影響下，給中美兩國都帶來復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會影響。文章認(rèn)為，包括關(guān)閉孔子學(xué)院在內(nèi)的系列行為，實際是為了限制中美正常的科技人文交流，更是美國“脫鉤政策”在文化和教育領(lǐng)域的延伸。

 

拜登政府履新數(shù)月，從目前形勢看，基本延續(xù)了特朗普政府的對華戰(zhàn)略定位和政策思路，意圖同中國在政治、安全、經(jīng)濟、科技等各個領(lǐng)域展開全面競爭。對華“脫鉤”政策由特朗普政府首先提出，拜登政府雖未明確沿用這一說法，但是截至目前，其許多對華戰(zhàn)略競爭舉措同特朗普政府的對華“脫鉤”政策有顯著的相似之處。在此背景下，探究美國對華“脫鉤”政策的形成過程、涉及范圍和影響，可以為考察美國對華戰(zhàn)略競爭的烈度提供一個有說服力的視角，也有助于研判美國對華政策的未來走向。

 

一、對華“脫鉤”政策的提出

 

大約從2018年5月開始，“脫鉤”（decoupling）一詞出現(xiàn)在美國學(xué)術(shù)界和智庫的文獻(xiàn)中。2018年年末，時任特朗普總統(tǒng)的首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)（Stephen Bannon）開始推崇并極力炒作“脫鉤”政策，^①隨后逐步成為美國政府對華的“基本國策”。

 

“脫鉤”政策的出臺有深厚的國際和美國國內(nèi)背景。在美國國內(nèi)，保護(hù)主義思潮泛濫和以特朗普為代表的民粹主義勢力的崛起，成為孕育“脫鉤”論的溫床?！按蠹s1/3世紀(jì)以來，多數(shù)美國人的收入基本停滯不前”，“窮人的數(shù)量在增加，中產(chǎn)階級的數(shù)量在減少”，社會不平等程度越來越高。^②這導(dǎo)致保護(hù)主義和民粹主義興起，最終使特朗普成功當(dāng)選總統(tǒng)。早在競選期間，特朗普就曾多次公開表達(dá)對美國對華“接觸”政策的不滿。他上任后，把中國當(dāng)作轉(zhuǎn)嫁美國國內(nèi)矛盾的“替罪羊”。美國的一些民粹主義分子指責(zé)中國鉆了世界貿(mào)易組織和其他國際經(jīng)濟規(guī)則的空子，進(jìn)行了不公平貿(mào)易，奪走了美國工人的工作崗位。特朗普更是將美國對華的巨額貿(mào)易逆差視為中國“占美國便宜”、侵害美國利益的證據(jù)。此外，美國工商企業(yè)在中國市場和國際市場的對華競爭優(yōu)勢在逐漸縮小，他們抱怨中國實施政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)政策，對在華外國企業(yè)設(shè)置市場準(zhǔn)入“障礙”，強制外國企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，開展不公平競爭等。一時間，美國社會涌現(xiàn)出向中國“追責(zé)”的聲音，將美國制造業(yè)衰落、產(chǎn)業(yè)競爭力下降等問題歸咎于中國。

 

從國際背景看，過去20年內(nèi)，中美力量對比發(fā)生了顯著的變化，引發(fā)美國戰(zhàn)略界對華認(rèn)知出現(xiàn)重大調(diào)整。2000年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值占世界經(jīng)濟總量的比重是3.6%，而美國占30.9%；到2017年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已占世界經(jīng)濟總量的約15%，美國則下降到23.9%，中國的經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第二的位置。同時，中國致力于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，2006年提出建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略；2015年正式頒布《中國制造2025》行動綱領(lǐng)，宣告全面推進(jìn)實施制造強國的戰(zhàn)略，并致力于實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和跨越式發(fā)展。美國憑借科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)的實力長期占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的頂端，中國的戰(zhàn)略抱負(fù)挑動著美國的神經(jīng)。2013年，中國提出“一帶一路”倡議；2015年12月25日，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行正式成立。美國認(rèn)為這些舉措突顯中國構(gòu)建“以本國為中心”的國際經(jīng)濟秩序的“雄心”。此外，中國軍事現(xiàn)代化取得了顯著成就，并在南海、東海等地開展了卓有成效的維權(quán)行動。這些行動都被美國視為是對戰(zhàn)后國際秩序的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

從2015年開始，美國國內(nèi)掀起了一場“自1989年以來規(guī)模最大、也最深刻的”對華政策大辯論。^③辯論的結(jié)果是美國兩黨逐漸形成對華政策共識，認(rèn)為中國的發(fā)展方向與美國對華“接觸”政策的初衷背道而馳，數(shù)十年的“接觸”政策使中國從現(xiàn)有國際體系中獲益良多，但卻未能改變中國。中國在崛起的同時堅持自身的價值觀、意識形態(tài)和政治體制，對美國形成強有力的挑戰(zhàn)。在上述背景下，“美國經(jīng)濟民族主義和霸權(quán)主義思維相結(jié)合，催生了特朗普政府加劇對華競爭的行為?！?/span>^④2017年年末，特朗普政府發(fā)布首份《國家安全戰(zhàn)略》報告。2018年1月，美國國防部發(fā)布《國防戰(zhàn)略報告》。兩份報告明確指出中國是美國的“戰(zhàn)略競爭對手”，這標(biāo)志著美國對中國的戰(zhàn)略定位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，美國開始重構(gòu)對華政策思路，“脫鉤”成為其對華政策新思路的重要部分。

 

美國對華“脫鉤”政策的基本邏輯是，通過減少或切斷中美兩國在經(jīng)濟、科技、社會領(lǐng)域的交流往來，逐步降低美國對中國的經(jīng)濟依賴，保護(hù)美國本土的產(chǎn)業(yè)鏈和先進(jìn)技術(shù)，同時阻止中國從對美交往中獲益。必要時，甚至考慮將中國排除在特定合作框架或體系之外，以達(dá)到延緩中國發(fā)展、抑制中國發(fā)揮影響力的目的。

 

二、美國對華“脫鉤”政策的推進(jìn)

 

從2018年開始，美國對華“脫鉤”政策全面啟動。從最初的“貿(mào)易戰(zhàn)”升級到“科技戰(zhàn)”，又進(jìn)一步外溢到金融投資、人員交流等多個領(lǐng)域。

 

（一）貿(mào)易和供應(yīng)鏈“脫鉤”

 

以對中國輸美商品強征高額關(guān)稅為特征的“貿(mào)易戰(zhàn)”可謂“脫鉤”的開端。此外，美國還試圖拆解全球供應(yīng)鏈，在某些產(chǎn)業(yè)和原材料供應(yīng)方面降低或擺脫對中國的依賴。

 

1．強征高額關(guān)稅

 

2018年3月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)表長篇報告，認(rèn)定中國在技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域存在不公平行為。^⑤同年4月，特朗普宣布將對總價值約500億美元的中國輸美商品加征25%的關(guān)稅。2019年5月，特朗普宣布對另外價值約2000億美元的中國輸美商品征收25%的關(guān)稅，該措施于6月15日實際生效。2019年9月，美國又對其余價值3000億美元的所有中國輸美商品征收10%的關(guān)稅，不久后將稅率提高到15%。在這一過程中，中國采取了邊斗爭邊談判的應(yīng)對策略，還分批對美國出口中國的商品加征相應(yīng)關(guān)稅。2020年1月15日，經(jīng)過艱苦的談判，兩國最終達(dá)成《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。美國將3000億美元中國輸美商品的關(guān)稅稅率下調(diào)至7.5%，但作為未來談判的籌碼，保留了對2500億美元中國輸美商品加征的25%的關(guān)稅。

 

中美“貿(mào)易戰(zhàn)”對作為中美關(guān)系“壓艙石”的兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系帶來沉重打擊。截至2019年12月，由于美國單方面加征關(guān)稅，中國出口美國的商品平均關(guān)稅已達(dá)到20.9%。^⑥關(guān)稅的大幅增加迫使美國的進(jìn)口商紛紛尋找中國以外的替代供應(yīng)商，導(dǎo)致部分企業(yè)在全球范圍內(nèi)調(diào)整生產(chǎn)布局，使中美兩國緊密聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)合作鏈出現(xiàn)斷裂。

 

2．供應(yīng)鏈“去中國化”

 

降低關(guān)鍵產(chǎn)品和行業(yè)供應(yīng)鏈對中國的依賴是美國對華“脫鉤”政策的主要內(nèi)容之一。其中，稀土、藥品和醫(yī)療用品、半導(dǎo)體、大容量電池等被美國政府劃定為重點領(lǐng)域。就稀土而言，2017年，美國在其本土的帕斯山（Mountain Pass）礦場重新開始生產(chǎn)稀土。2019年，美國開始在本土建立稀土加工設(shè)施。美國還同日本石油天然氣金屬公司和澳大利亞萊納斯稀土公司（Lynas Corp）合作，以確保除中國以外的稀土供應(yīng)鏈。就藥品和醫(yī)療用品而言，特朗普政府抓住新冠肺炎疫情下多個國家的藥品、口罩、呼吸機等關(guān)鍵醫(yī)療物資短缺的機會，大肆宣揚應(yīng)將藥品等醫(yī)療用品產(chǎn)業(yè)鏈遷回美國，并試圖通過重新激活《購買美國產(chǎn)品法》、加大政策刺激等手段，鼓勵美國企業(yè)回流。美國還提出旨在重塑全球制造業(yè)供應(yīng)鏈的“經(jīng)濟繁榮網(wǎng)絡(luò)”計劃，重點與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度和越南六國磋商，設(shè)立專門基金，鼓勵企業(yè)及關(guān)鍵供應(yīng)商撤離中國，推動供應(yīng)鏈“去中國化”，并通過加強彼此間的協(xié)調(diào)與合作，重新塑造全球供應(yīng)鏈與貿(mào)易關(guān)系。

 

（二）高科技“脫鉤”

 

中美“貿(mào)易戰(zhàn)”開始后不久，美國便出臺五花八門的政策發(fā)起對華“科技戰(zhàn)”?！翱萍紤?zhàn)”著重打壓中國科技企業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，遏制中國的發(fā)展勢頭，是對華“脫鉤”政策的核心步驟。

 

1．利用出口管制阻止中國科技企業(yè)獲取先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、零部件和原材料等關(guān)鍵要素

 

2018年8月13日，《美國出口管制改革法案》正式生效。該法案規(guī)定由美國商務(wù)部識別并管理對“國家安全至關(guān)重要的”新興和基礎(chǔ)性技術(shù)（emerging and foundational technologies）。根據(jù)這一法案，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）對《出口管制條例》進(jìn)行修訂。在兩年多時間內(nèi)，美國商務(wù)部不斷出臺出口管制新規(guī)，增加管制內(nèi)容。

 

一是管制項目。2018年11月，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局宣布，考慮在出口管制清單中增加14項“新興技術(shù)”（emerging technology）。2020年1月，該機構(gòu)將六項“新興技術(shù)”加入管制清單，使受管制技術(shù)總量增加到43項。二是管制對象。從2018年10月開始，美國不斷將涉及關(guān)鍵領(lǐng)域的中國企業(yè)、科研院所等列入出口管制“實體清單”。被列入清單的實體在獲取《出口管制條例》所列物項和技術(shù)方面受到嚴(yán)格管控。從中興通訊、福建晉華到華為、?？低?，再到中芯國際、大疆創(chuàng)新、北京理工大學(xué)等，美國的“實體清單”越列越長，已囊括數(shù)百家中國實體，覆蓋電子通信、智能識別等多個科技前沿和關(guān)鍵領(lǐng)域。除“實體清單”外，美國還有一份“最終軍事用戶”（military end-user，MEU）清單。這份清單中的實體也受《出口管制條例》約束。2020年12月，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局將包括航天動力技術(shù)研究院、中國航空發(fā)動機集團有限公司等在內(nèi)的57家中國科技實體列入該清單。

 

尤其值得注意的是，美國還利用多邊協(xié)定擴大對華出口管制的范圍。美國通過《瓦森納協(xié)定》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies）協(xié)調(diào)歐洲、日本等擁有先進(jìn)技術(shù)的國家步調(diào)一致，共同實施對華出口管制措施，阻礙中國得到受管制的先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)。

 

2．在美國市場和國際市場排除中國產(chǎn)品

 

鑒于信息通信及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵性地位，以及以華為為代表的中國企業(yè)的強勁實力，這些領(lǐng)域成為美國對華“脫鉤”的重點。這集中表現(xiàn)在2020年8月，美國國務(wù)院宣布的“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃（Clean Network）。該計劃包括清潔運營商、清潔應(yīng)用商店等六方面內(nèi)容。^⑦其一，“清潔運營商”（Clean Carrier），指排除不受信的電信公司參與聯(lián)通美國內(nèi)外的國際電信服務(wù)。2020年12月，美國聯(lián)邦通信委員會（Federal Communications Commission）決定撤銷中國電信在美國的運營授權(quán)，并稱也在考慮撤銷另外三家中國公司的相關(guān)授權(quán)。^⑧其二，“清潔應(yīng)用商店”（Clean Store），指將不受信的應(yīng)用程序從美國商店刪除，或限制其在美國的使用。2020年8月，特朗普頒布行政令，禁止美國公司與TikTok（抖音）和WeChat（微信）的所有交易。一周后，特朗普再次發(fā)布行政令，要求中國“字節(jié)跳動”公司在90天內(nèi)剝離與所屬的TikTok在美國的所有運營權(quán)益。2021年1月，特朗普在即將離任之際，又禁止美國公司與支付寶、微信支付等八款中國應(yīng)用程序的交易。其三，“清潔應(yīng)用程序”（Clean Apps），即不允許中國手機制造商在其應(yīng)用商店預(yù)裝美國企業(yè)的應(yīng)用程序，也不允許通過其應(yīng)用商店下載這些程序。2019年5月，華為手機被禁止預(yù)裝谷歌移動服務(wù)組件。其四，“清潔云端”（Clean Cloud），即阻止阿里巴巴、百度等中國公司運營的云端系統(tǒng)訪問美國公民的個人數(shù)據(jù)和美國企業(yè)的敏感信息等。其五，“清潔海底電纜”（Clean Cable），聲稱要以此來確保中國無法對連接全球互聯(lián)網(wǎng)的海底電纜實施大規(guī)模的情報收集活動。在操作層面，美國已開始與日本和歐洲的海底電纜公司聯(lián)手，阻止中國公司獲取建設(shè)海底電纜的業(yè)務(wù)訂單。其六，“清潔通道”（Clean Path）。美國國務(wù)院在2020年4月，要求所有與美國外交機構(gòu)相關(guān)的電子信息，都要通過可靠的5G設(shè)備來傳輸。

 

早在“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃正式推出之前，美國就已著手打壓、排除中國的科技產(chǎn)品。2018年，美國國會通過《2019財年國防授權(quán)法案》，明確禁止聯(lián)邦政府機構(gòu)采購華為、中興等五家中國企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備和服務(wù)。2020年3月，特朗普簽署《安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》，禁止使用聯(lián)邦資金購買和維護(hù)“威脅國家安全”的通信設(shè)備。2021年3月，美國聯(lián)邦通信委員會發(fā)布公告，勒令在美國境內(nèi)拆除華為、中興等五家中國企業(yè)的設(shè)備，停止其服務(wù)。此外，針對大疆無人機、印制電路板等中國產(chǎn)品，美國均出臺了采購禁令。

 

美國還積極游說并向歐洲、日本和韓國等施壓，迫使其放棄購買及替換中國生產(chǎn)的5G設(shè)備，意圖將中國通信設(shè)備商排擠出西方國際市場。2019年5月，在沒有邀請中國知名廠商參加的情況下，美國、歐盟、日本、澳大利亞等32個國家與地區(qū)及四家全球移動網(wǎng)絡(luò)組織的代表在布拉格召開5G安全會議，發(fā)布“布拉格提案”，含沙射影地指責(zé)中國產(chǎn)品“不安全”。在從5G設(shè)備、人工智能到數(shù)據(jù)流動等一系列關(guān)乎未來的前沿技術(shù)領(lǐng)域，美國都試圖拉攏歐洲、日本等，通過建立一套符合“民主價值觀”的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系，將中國排除在外。

 

（三）資本市場“脫鉤”

 

同樣出于國家安全及對華戰(zhàn)略競爭的需要，美國對中國企業(yè)赴美投資和美國企業(yè)對華投資均設(shè)置了多重障礙。

 

1．限制中國企業(yè)在美投資及與美國企業(yè)合作

 

2018年8月13日，美國《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》正式生效。2020年1月，美國財政部進(jìn)一步擴大了外國投資委員會（CFIUS）的審查權(quán)限，顯著收緊對外國企業(yè)在美投資的審查。該法案的主要內(nèi)容包括：一是管轄范圍由之前主要審查可能導(dǎo)致外國人控制美國企業(yè)的交易，擴大到對來自“特別關(guān)注”國家和涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及美國公民個人敏感信息的美國企業(yè)的“非控制權(quán)”投資。二是增加對美國特定地區(qū)房地產(chǎn)投資的管轄權(quán)。三是延長審查時間，提高對送審材料的要求，顯著提升相關(guān)交易成本。四是設(shè)立豁免國和豁免投資者制度，從2022年2月開始，一國要申請成為“審查豁免國”，必須具備管控外國投資安全風(fēng)險的可靠程序，并在相關(guān)政策上與美國保持一致。^⑨美國通過這種方式來建立“審查統(tǒng)一戰(zhàn)線”。

 

近年來，多家中國企業(yè)在美國的并購計劃由于無法通過外國投資委員會的審查而宣告失敗。如2018年，螞蟻金服并購美國匯款服務(wù)公司速匯金（Money Gram）的交易，由于無法獲得批準(zhǔn)而放棄。2020年，從事仿生義肢與外骨骼技術(shù)相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)的美國愛科索仿生機械公司（Ekso Bionics）與中國浙江優(yōu)創(chuàng)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立合資企業(yè)的項目也被外國投資委員會強行終止，這是首次被叫停的美國企業(yè)在華合資項目。

 

2．以不符合審計標(biāo)準(zhǔn)、對抗中國軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略等名義，禁止美國企業(yè)投資中國特定企業(yè)

 

2020年5月，美國國會抓住瑞幸咖啡涉嫌虛假交易的機會，根據(jù)《外國公司問責(zé)法》，禁止三年內(nèi)未遵守美國審計規(guī)則的公司在美國證券交易所上市。2020年5月，美國聯(lián)邦退休儲蓄投資委員會發(fā)表聲明，暫停對中國股票的投資計劃。特朗普政府同時還向聯(lián)邦和各州的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)施壓，以使其做出類似決定。

 

2020年6月，美國國防部公布第一批“中國涉軍企業(yè)”清單，華為、中國移動等20家中國企業(yè)上榜。2020年11月，特朗普簽署行政令，自2021年1月11日起，禁止美國任何實體投資被認(rèn)定是中國涉軍企業(yè)公開發(fā)行的證券及其衍生金融產(chǎn)品，且要求美國投資者在2021年11月11日前，完全拋售掉所涉企業(yè)的金融產(chǎn)品（該禁止購買涉軍中國企業(yè)的禁令被拜登政府延期至2021年6月11日執(zhí)行）。2020年12月，美國財政部宣布，禁止美國實體投資的中國企業(yè)，除上述企業(yè)清單外，還包括這些中國企業(yè)的子公司，并禁止持有這些企業(yè)發(fā)行的證券基金。2021年1月，籮筐技術(shù)、小米等另外九家中國企業(yè)被加入到該清單目錄中。

 

2021年年初，紐約證券交易所幾經(jīng)反復(fù)，最終于1月11日啟動對中國移動、中國電信和中國聯(lián)通三大電信運營商的退市程序。2021年1月，標(biāo)普道瓊斯指數(shù)發(fā)表聲明，將從其指數(shù)數(shù)據(jù)庫中剔除包括中國核電有限公司、中國船舶工業(yè)股份有限公司等五家中國企業(yè)。

 

美國的上述金融“脫鉤”行為，顯著提升了中美兩國間投資的風(fēng)險，迫使許多公司重新選擇上市的地點，甚至主動退出美國證券市場。

 

（四）文化和教育“脫鉤”

 

為了限制美國科技成果和尖端技術(shù)流入中國，也為了降低中國的影響力，特朗普政府采取了一系列舉措來限制中美正常的科技人文交流。

 

1．限制中國留學(xué)生和研究人員赴美學(xué)習(xí)和交流

 

從2018年6月開始，美國對部分“科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)”（STEM）相關(guān)專業(yè)的中國留學(xué)生實施簽證限制。相關(guān)領(lǐng)域的中國研究生、博士生再次申請簽證時，將無法拿到五年有效簽證，且簽證獲批后，只能取得一年有效期。2020年5月29日，特朗普發(fā)布總統(tǒng)行政令，暫停部分持有F簽證和J簽證、與中國軍民融合戰(zhàn)略有關(guān)的研究生及研究人員入境美國。同年6月，美國暫停向具備專業(yè)性知識的中國工程師、教授、研究員、計算機程序員等專業(yè)人員發(fā)放H-1B簽證。

 

2．在美國國內(nèi)對華裔科學(xué)家展開“獵巫”行動

 

2020年4月，美國參議員查克·格拉斯利（Chuck Grassley）致信美國國家科學(xué)基金委員會（National Science Foundation，NSF），要求肅清外國政府的滲透和干擾。美國情報機構(gòu)和執(zhí)法部門不斷“提醒”美國研究機構(gòu)，要警惕在特定領(lǐng)域與中國學(xué)者合作可能導(dǎo)致的風(fēng)險。在此背景下，許多華裔科學(xué)家受到騷擾與解聘，甚至被逮捕和判刑。僅2020年5月，就有三位知名華裔科學(xué)家被逮捕。美國逮捕和起訴這些華裔科學(xué)家的理由大多是隱瞞與中國高校的聯(lián)系、分享研究成果等，這些指責(zé)并無證據(jù)。

 

3．關(guān)閉孔子學(xué)院

 

在美國政府的壓力下，自2019年開始，數(shù)十所美國大學(xué)相繼宣布關(guān)閉孔子學(xué)院。2020年8月，美國政府將孔子學(xué)院美國中心登記為“外國使團”（Foreign Missions）。同年10月，特朗普政府敦促美國中小學(xué)和大學(xué)重新考慮與孔子學(xué)院的合作。時任美國國務(wù)卿蓬佩奧稱，孔子學(xué)院是替中國共產(chǎn)黨增加海外影響的宣傳組織，他要求所有美國學(xué)校在2020年年底前關(guān)閉孔子學(xué)院。^⑩

 

4．終止部分中美民間交流項目

 

2020年7月，美國國務(wù)院向一些原定參加“富布賴特項目”的學(xué)者發(fā)出郵件，稱美國政府已暫停2020年至2021年中美間的所有交流計劃。2020年12月，美國國務(wù)院發(fā)表聲明，終止“政策制定者教育中國行”等五項中美文化交流項目，稱其為“中國政府全額資助、用來進(jìn)行軟實力宣傳的工具”。^?

 

（五）政治與軍事“脫鉤”

 

在中美建交后的40多年中，兩國逐步建立起數(shù)量眾多的機制化對話平臺。在美國對華“脫鉤”的大環(huán)境中，中美政治與軍事領(lǐng)域的交流也受到嚴(yán)重的沖擊。

 

1．暫停所有官方交流和對話機制

 

2017年，“中美外交安全對話”“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”“中美執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對話”“中美社會和人文對話”四個高級別對話機制在分別召開一次會議后，相繼陷入停頓。2017-2020年，以時任副總統(tǒng)彭斯和國務(wù)卿蓬佩奧為代表的美國政客不斷發(fā)表攻擊中國的言論，美國各大媒體和智庫推波助瀾，掀起反華輿論動員的高潮，中美對話交流的氣氛幾乎不復(fù)存在。2020年，美國國務(wù)院進(jìn)一步停止舉辦“中美省州長論壇”。迄今為止，100多個中美之間的對話交流機制已全面陷入停頓。

 

2．關(guān)閉總領(lǐng)事館和驅(qū)逐記者

 

2020年7月，美國突然關(guān)閉中國駐休斯敦總領(lǐng)事館。作為回應(yīng)，中國也關(guān)閉了美國駐成都總領(lǐng)事館，這顯示中美兩國的政治對抗已波及正式外交關(guān)系。

 

2018年9月，美國司法部要求新華社和中國環(huán)球電視網(wǎng)（CGTN）登記為“外國代理人”（Foreign Agents）。2020年2月、6月和10月，美國國務(wù)院分三批將新華社、中國環(huán)球電視網(wǎng)、《人民日報》、中央電視臺、《經(jīng)濟日報》等15家中國媒體列為“外國使團”，并將中國新聞機構(gòu)駐美工作人員的數(shù)量限制在100人以內(nèi)，美國事實上共“驅(qū)逐”了約60位中國駐美記者。中國隨后也要求《華盛頓郵報》《華爾街日報》和《紐約時報》的部分美籍記者離境。

 

此外，美國還開啟了針對中共黨員的入境限制。2020年12月，美國國務(wù)院發(fā)布新規(guī)，將中共黨員及其家屬的旅行簽證最長有效期限制為單月單次入境。^?

 

3．軍事交流受阻

 

2018年5月，美國國防部以中國在南海推進(jìn)軍事化為由，宣布取消對中國海軍參加2018年環(huán)太平洋軍事演習(xí)的邀請。隨后，又以中國從俄羅斯采購武器裝備為由，宣布制裁中共中央軍委裝備發(fā)展部及該部負(fù)責(zé)人。美國還加大同盟友在中國周邊的巡航和演習(xí)力度及指向性，并不斷提升對臺軍售水平。^?針對美國挑釁性舉措的升級，中國以縮短海軍司令沈金龍的訪美行程、拒絕美國軍艦訪問香港地區(qū)等措施予以回應(yīng)。

 

三、美國對華“脫鉤”政策的影響

 

特朗普政府實施的對華“脫鉤”政策影響到中美關(guān)系的方方面面。美國的政策手段嚴(yán)重沖擊了原本聯(lián)系緊密的中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系和社會，并與席卷全球的新冠肺炎疫情疊加，引發(fā)了中美兩國錯綜復(fù)雜的社會經(jīng)濟矛盾。

 

（一）中美貿(mào)易與投資關(guān)系受到?jīng)_擊，但仍顯現(xiàn)增長勢頭，未達(dá)美國“脫鉤”預(yù)期目標(biāo)

 

在雙邊貿(mào)易領(lǐng)域，從2019年至今，中國對美出口呈現(xiàn)先降后升的態(tài)勢。2019年，美國降為中國第三大貿(mào)易伙伴；但在2020年第三和第四季度，中國對美出口強勁復(fù)蘇，同比增長17.6%和34.3%，美國占中國出口總量的份額也從2019年的16.7%升至17.5%。經(jīng)濟分析人士指出，美國對中國商品加征高額關(guān)稅，是中美貿(mào)易爭端初期中國對美出口嚴(yán)重下滑的主要原因。但由于美國短期內(nèi)難以擺脫對中國商品的依賴，美國企業(yè)大多選擇想方設(shè)法規(guī)避關(guān)稅而并非停止從中國進(jìn)口，關(guān)稅帶來的額外成本幾乎全部由美國進(jìn)口商承擔(dān)。^?在投資領(lǐng)域，美國開始實施更嚴(yán)格的外資審查制度后，兩國雙向直接投資和風(fēng)險投資均顯著減少。2019年上半年，中國對美直接投資額為19.6億美元，同比下降約20%；同期，美國對華直接投資額為16.3億美元，表現(xiàn)也不如前。但兩國證券投資的幅度變化不大，甚至美國對華證券投資總額還呈逐年上升之勢。^?有專家稱，當(dāng)前中美投資關(guān)系是世界上規(guī)模最大和增長最快的投資關(guān)系之一。過去數(shù)年，美國投資者持有的中國證券數(shù)額增長迅速。據(jù)榮鼎集團估算，截至2020年年末，美國投資者持有的中國公司的有價證券總計約1.1萬億美元，其中很大部分的交易地點在開曼群島，而非中美兩國本土。美國對華“脫鉤”給中美間資本的流動注入了更大的風(fēng)險，但顯然并沒有降低市場的需求，^?也沒有達(dá)到美方預(yù)期的目標(biāo)。

 

（二）美國遏制中國的高科技發(fā)展，不僅打壓中國的特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，還傷及其他市場主體

美國聯(lián)合歐洲和日本等，針對華為、中芯國際等中國實體的出口管制和打壓措施已產(chǎn)生顯著的效果。禁止華為手機預(yù)裝谷歌移動服務(wù)組件，直接影響了華為手機在海外市場的銷售，對半導(dǎo)體相關(guān)產(chǎn)品的出口管制則降低了其高端手機的市場份額。2021年第一季度，華為手機的市場銷售量已跌出全球前五名。^?原來在5G技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)世界領(lǐng)先地位的華為被人為地排除在美國和日本等國的市場外，并正被逐漸擠出德國、英國、法國、意大利等主要歐洲市場。

 

但美國針對華為的禁令也嚴(yán)重?fù)p害了包括美國廠商在內(nèi)的全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。作為華為芯片的重要供應(yīng)商，美國高通（Qualcomm）、美國超威半導(dǎo)體公司（AMD）等企業(yè)損失慘重。美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會公開發(fā)聲，稱對華為的封禁令給美國半導(dǎo)體行業(yè)帶來嚴(yán)重破壞。波士頓咨詢公司（Boston Consulting Group）2020年的一項調(diào)查顯示，如果美國維持現(xiàn)行限制，將損失8%的全球份額和16%的收入。^?此外，日本、韓國等地的供應(yīng)商也受到了很大的影響。2020年年末以來，全球遭遇的“芯片荒”和美國政府對全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的強勢干擾存在直接關(guān)聯(lián)。在5G通信領(lǐng)域，美國違背市場規(guī)律、強行排斥先進(jìn)技術(shù)的做法，更會對全球信息通信技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

 

此外，部分“脫鉤”政策要么在實施一段時期后被暫?；蚣m正，要么在現(xiàn)實中很難執(zhí)行。比如，特朗普政府針對TikTok和WeChat的禁令已被美國司法部要求暫停執(zhí)行。2021年5月，美國國防部同意將小米集團移出“中國涉軍企業(yè)”清單。

 

美國打壓中國高科技產(chǎn)業(yè)，使中國更清醒地意識到在科技領(lǐng)域被“卡脖子”的巨大風(fēng)險。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”，今后中國將更堅定地把科技自立自強作為國家發(fā)展的堅實支撐。中美在高科技核心領(lǐng)域的較量必將深刻影響世界政治經(jīng)濟格局的演變。

 

（三）中美人才交流全面受阻，引發(fā)擔(dān)憂

 

特朗普政府針對中國留學(xué)生和中國共產(chǎn)黨黨員實施的簽證限制，以及切斷重要的中美文化交流渠道等措施，與美國社會針對亞裔的歧視和攻擊事件頻發(fā)的現(xiàn)實疊加，已使中國民眾開始對美國“望而卻步”。新東方教育科技集團發(fā)布的《2020中國留學(xué)白皮書》指出，2020年中國學(xué)生出國留學(xué)的首選目的地已由美國變?yōu)橛?/span>^?美國高等教育機構(gòu)“通用申請”項目2021年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在2021年國際學(xué)生赴美就讀申請數(shù)量“激增”的形勢下，來自中國的申請數(shù)量卻顯著下降。美國對華“脫鉤”政策在教育文化領(lǐng)域?qū)嵤┮詠?，已有很多美國的教育、科技、企業(yè)界人士公開表示擔(dān)憂，認(rèn)為切斷中美間人文交流，從長遠(yuǎn)看將嚴(yán)重?fù)p害美國自身的創(chuàng)新能力和國際競爭力。此外，中美之間的休閑旅游已大范圍停止，疫情結(jié)束后，中國赴美旅行能夠恢復(fù)到何種程度有待觀察。中美兩國間人員交往的大幅減少將不可避免對兩國社會和文化的相互認(rèn)知和理解產(chǎn)生負(fù)面影響，最終削弱中美關(guān)系的民意基礎(chǔ)。

 

美國對華“脫鉤”政策在兩國的政治、經(jīng)濟、社會層面引發(fā)廣泛的負(fù)面效應(yīng)，引起美國國內(nèi)知華派人士的普遍憂慮。2019年7月，美國麻省理工學(xué)院教授傅泰林（Taylor Fravel）、美國前駐華大使芮效儉（J. Stapleton Roy）、卡內(nèi)基國際和平研究院資深研究員史文（Michael D. Swaine）等五人，共同在《華盛頓郵報》網(wǎng)站發(fā)表題為《中國不是敵人》的公開信，指出美國將中國視為敵人并試圖讓中國與全球經(jīng)濟“脫鉤”的做法，將損害美國的國際角色與聲譽，也會損害世界各國的經(jīng)濟利益，他們呼吁美國政府對“脫鉤”政策進(jìn)行調(diào)整。美國近百位學(xué)者及政商界人士聯(lián)名簽署了這封公開信。^?

 

四、拜登政府的對華“脫鉤”政策

 

“重建更美好未來”（Build Back Better）和“重塑美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力”被拜登政府列為國內(nèi)外政策重點。在對華政策上，無論是拜登本人，還是美國國務(wù)卿布林肯，抑或其他政府主要官員，都在持續(xù)釋放支持對華戰(zhàn)略競爭的信號。拜登等人在各種場合的講話中，數(shù)次將中國稱為“威脅”。2021年3月18日至19日，在安克雷奇舉行的中美高層對話顯示出中美兩國仍存在重大戰(zhàn)略分歧。4月21日，美國參議院外交關(guān)系委員會以壓倒性多數(shù)通過《2021戰(zhàn)略競爭法案》?！叭鎸θA競爭”已成為深度分裂的美國國會中兩黨議員為數(shù)不多的共識之一。這表明，引發(fā)特朗普政府實施對華“脫鉤”政策的美國國內(nèi)外環(huán)境并未發(fā)生根本改變。鑒于拜登政府的任何對華政策都是建立在美國內(nèi)政的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上，因此可以預(yù)期美國的對華“脫鉤”政策必將會在拜登政府任內(nèi)得以延續(xù)。

 

事實上，拜登政府執(zhí)政以來，維持了特朗普政府時期的對華關(guān)稅政策，主動修復(fù)與歐洲、日本和韓國等盟友的關(guān)系，積極倡導(dǎo)組建“經(jīng)濟民主同盟”和“科技民主同盟”，在市場、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域排除中國的態(tài)勢沒有發(fā)生改變。

 

未來在中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，拜登政府極有可能延續(xù)對華強硬的姿態(tài)，繼續(xù)推動部分關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的回流和重塑。美國貿(mào)易代表辦公室在2021年3月1日向國會提交的《2021年貿(mào)易議程》中指出，拜登政府將制定一項綜合的對華戰(zhàn)略，以應(yīng)對中國“強制和不公平”的經(jīng)濟貿(mào)易做法。^?目前，拜登政府正在全面評估特朗普政府時期的對華貿(mào)易政策，包括《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。評估結(jié)束后，拜登政府很有可能以是否削減現(xiàn)有關(guān)稅為籌碼，同中國進(jìn)行下一階段的談判。在拜登政府有意進(jìn)行國內(nèi)振興的重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，回遷和轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈很可能逐步成為現(xiàn)實。4月12日，白宮召集谷歌、英特爾、臺積電、三星等19家科技及半導(dǎo)體芯片龍頭企業(yè)的首席執(zhí)行官，舉行了一場國際線上峰會，拜登政府宣布將致力于重振美國半導(dǎo)體芯片產(chǎn)業(yè)，國會兩黨均支持通過立法為該產(chǎn)業(yè)投入500億美元的資助。

 

高科技領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)成為美國對華“脫鉤”的重點。中美在高科技領(lǐng)域的角力才剛剛開始，阻止關(guān)鍵技術(shù)和人才向中國流動將是拜登政府實施對華高科技“脫鉤”的核心。不過，拜登政府也認(rèn)識到，不加甄別地切斷與中國的科技、人員和資本等的聯(lián)系，將給美國自身增加巨大的風(fēng)險和成本。特朗普政府時期的某些“脫鉤”政策打擊面過寬，受到美國科技界和商界人士的批評，在執(zhí)行中也遇到不小的阻力。拜登政府更可能遵循“小院高墻”的策略，在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域堅決實施對華“脫鉤”，但在非關(guān)鍵性領(lǐng)域，則會允許更多的人員、技術(shù)、資本的正常交住。

 

在人文交流領(lǐng)域，拜登政府旗幟鮮明地反對特朗普政府的移民政策，認(rèn)為高素質(zhì)的國際留學(xué)生和移民是美國力量的重要外部源泉。^?2021年4月26日，美國國務(wù)院宣布放松對來自中國等地的學(xué)生、訪問學(xué)者等人士的簽證和入境限制，顯示拜登政府已著手修正該領(lǐng)域的美國對華“脫鉤”政策。

 

五、結(jié)語

 

今后相當(dāng)長時期內(nèi)，競爭為主、有限合作很可能成為中美關(guān)系的總基調(diào)。聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃委員會副主席、世界經(jīng)濟論壇創(chuàng)始人克勞斯·施瓦布（Klaus Schwab）等人認(rèn)為，雖然在有些情況下，“脫鉤”的政治意愿超過了實際能力，但這一長遠(yuǎn)趨勢無疑是明確的。^?在拜登政府任內(nèi)，美國產(chǎn)業(yè)空心化、制造業(yè)工作崗位流失、社會兩極分化嚴(yán)重、種族矛盾突出等問題無一能夠得以迅速解決；中美兩國的社會制度、東西方兩種文明的發(fā)展趨勢的優(yōu)劣之爭必將持續(xù)。這些內(nèi)政外交因素決定了美國將在較長時期內(nèi)保持對華競爭態(tài)勢，延續(xù)對華“脫鉤”政策。但對華全面“脫鉤”將損害美國的利益與競爭力。未來美國對華實施的“脫鉤”政策將會表現(xiàn)為某種更具“選擇性”的、集中在某些重點行業(yè)和領(lǐng)域的“脫鉤”。

 

美國對華“脫鉤”是一個政策制定的動態(tài)過程，它既取決于中美博弈的政治環(huán)境，也受到許多微觀因素的影響，并在一定程度上反映出國際政治經(jīng)濟格局的走向，值得持續(xù)予以關(guān)注和研究。

參考文獻(xiàn)：