摘要：郡縣制，是中國古代繼宗法血緣分封制度之后出現(xiàn)的以郡統(tǒng)縣的兩級地方管理行政制度。是在中央垂直管理地方，地方官員由皇帝直接任免的流官任期制。使地方處在中央的管轄之下，有利于中央集權(quán)的加強和國家統(tǒng)一。郡縣制標(biāo)志著官僚政治取代血緣政治，是中國古代官僚制文明形成的基礎(chǔ)。

公元前221年，秦王嬴政統(tǒng)一六國，結(jié)束了千百年來諸侯分立、割據(jù)混戰(zhàn)的局面，建立了中國歷史上第一個封建王朝。然而，當(dāng)時的秦朝，疆域“地東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北鄉(xiāng)戶，北據(jù)河為塞，并陰山至遼東”。建立何種地方行政體制管理如此遼闊的疆域成為秦王朝面臨的重要的課題。

丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”始皇下其議於群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！?/span>

                                             ——《史記·秦始皇本紀(jì)》

秦始皇召集大臣對此問題展開討論，最終決定采納李斯的建議，廢除分封制，全面推行郡縣制?？たh制就是把國家領(lǐng)土劃分成很多個郡，郡下設(shè)若干個縣，由皇帝直接委派郡守和縣令來負(fù)責(zé)治理。早在春秋初期，秦、晉、楚等國往往把兼并得來的土地和滅亡的小國改設(shè)為縣，作為國君直屬的地方行政區(qū)域。到了春秋末年，又在新得到的邊地設(shè)置郡，當(dāng)時郡的面積要比縣大，但地位比縣低。后來由于這些地區(qū)逐漸繁榮，人口增多，就在郡下劃分縣，產(chǎn)生了郡縣兩級地方組織。不過，到秦始皇統(tǒng)一天下之前，郡縣的設(shè)置均不能算做一項制度，并沒有得到全面推廣。統(tǒng)一六國后，秦朝實行郡縣制，“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。具體說來，郡縣制為兩級行政體制。郡是地方最高行政機關(guān)?？さ男姓L官稱為郡守，軍事長官稱為郡尉，并設(shè)郡監(jiān)主管監(jiān)察?？は略O(shè)縣，萬戶以上縣長官稱縣令，不滿萬戶則稱縣長?？h令（長）主管縣內(nèi)政務(wù)，同時設(shè)縣尉主管軍事。漢代縣官稱令或稱長，令﹑長的職責(zé)是掌管一縣的治安﹑刑訟及賦斂徭役等事。令﹑長之下設(shè)丞一名﹐以主文書﹑倉庫和監(jiān)獄。又設(shè)尉一名﹐專管武事﹐大縣則設(shè)左尉﹑右尉各一人。此外，縣下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下設(shè)亭，亭下設(shè)里。鄉(xiāng)設(shè)三老，分別為有秩、嗇夫、游徼，分掌地方教化、訴訟、賦稅等事務(wù)（如圖2）。

郡縣制結(jié)構(gòu)圖

歷代政治家、思想家，對郡縣治理體系表現(xiàn)出高度的認(rèn)同。如唐代柳宗元評論秦的速亡時說，秦“失在于政，不在于制”，并認(rèn)為“今國家盡制郡邑，連置守宰，其不可變也固矣”，意指并不是因為郡縣制導(dǎo)致了秦的滅亡，郡縣制是不可動搖的。明末清初的思想家顧炎武也說：“封建之廢，非一日之故也，雖圣人起，亦將變而為郡縣”，明確指出郡縣制的形成是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。郡縣治，天下安。秦漢以后，實現(xiàn)大一統(tǒng)國家的治理方式，是歷代統(tǒng)治者追求的治理目標(biāo)?！笆略谒姆?，要在中央。”大一統(tǒng)的政治基礎(chǔ)是“要在中央”的中央集權(quán)，其核心正是郡縣體系?！疤煜率履黄鹩谥菘h，州縣理則天下無不理”，中國古代自上而下、自下而上的互動治理過程，積累了豐富的治理經(jīng)驗，將這些治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為當(dāng)今中國的治理優(yōu)勢，對于今天我們堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。